پارادایم های مدیریت دولتی؛ گرته از کتاب

سعی شد که فصل دوم کتاب public administration & public affairsکه ناظر به پارادایم های مدیریت دولتی است، خلاصه شود. البته این خلاصه مربوط به چند سال پیش است و فرصت بازنویسی نداشته ام. لذا شاید ترجمه ها کمی لنگ بزنند. البته مقاله ای هم با موضوع پارادایم های مدیریت دولتی چاپ شده است که به نظرمتن این کتاب مفیدتر باشد.

تعاریف مختلفی از اداره عمومی بیان شده است: در واقع طی دوره های زمانی گذشته پارادایم های متفاوتی در مورد اداره عمومی مطرح شده اند که به مطالعه آنها میپردازیم. اداره عمومی حوزه ای منحصر به فرد میباشد و با علوم سیاسی (مادر اداره عمومی) و مدیریت (دوست قدیمی و سنتی اداره عمومی) متفاوت است.

اداره عمومی در توالی 6 پارادایم توسعه پیدا کرد. هر مرحله ممکن است بر اساس مکان (locus) یا تمرکز(focus) معرفی گردند.

Locus درباره جایگاه نهادی رشته بحث مینماید. محل بروز اداره عمومی در بوروکراسی دولت است، اما این تنها محل بروز آن نمیباشد.

Focus در واقع در مورد چرایی، ساختار دانشی و تخصص در رشته بحث مینماید. یکی از این نقاط تمرکز مطالعه "اصول اداره" میباشد، با این وجود باز هم تمرکز و مرکزیت رشته به همراه پارادایم های اداره عمومی تغییر یافته اند.

 

آغاز:

وودرو ویلسون مطالعات اولیه خود را در مورد اداره عمومی در مقاله ای با عنوان "مطالعه اداره" انجام داد. وی در ان مقاله اظهار میدارد که "اجرای قانون اساسی در مقایسه با تدوین آن سخت تر است" لذا پیشنهاد میدهد که سرمایه های فکر بیشتری برای مدیریت حکومت اختصاص داده شود. تفاسیر مختلفی از توشته اصلی ویلسون ارائه گردیده است اما به نظر میرسد خود ویلسون نظر قاطعی در مورد اینکه واقعا اداره عمومی چیست ندارد. ویلسون در معرفی اینکه اداره عمومی مطالعه چه چیزهایی را شامل میشود، چه رابطه ای بین دو حوزه سیاست و اداره وجود دارد و اینکه ایا مطالعات اداره هرگز توانسته است که یک چکیده دانشی از علوم طبیعی باشد یا خیر ، ویلسون در این حوزه ها ناموفق بوده است.

با این وجود ویلسون در مقاله خود تزی را ارائه میدهد که اثر آن تا سالها در حوزه اداره عمومی ماندگار بود: اینکه اداره عمومی ارزش مطالعه را دارد. علمای سیاست بعدها بر اساس آراء ویلسون اولین پارادایم اداره عمومی را ایجاد نمودند.

 

پارادایم 1: دوگانگی سیاست- اداره (1900-1926)

پارادایم اول متقارن بود با انتشار کتابهایی توسط Frank J. Goodnow و Leonard D. White . گودنو در کتاب خود با عنوان سیاست و اداره (1900) دو نقش متفاوت برای دولت در نظر میگیرد: سیاست که با خط مشی ها و بیان اراده و خوات حکومت سر و کار دارد. و اداره که به چگونگی اجرای این سیاست ها میپردازد. تفکیک قدرتها پایه های این تفاوت و جدایی را فراهم مینمود. قسمت قانون گذاری ، توسط توانایی های تفسیری قوه قضائیه یاری میشد، و لذا خواست و اراده حکومت را بیان و خط مشی ها تهیه میگشت. قوه مجریه نیز این خط مشی ها و سیاست ها را بیطرفانه یا جانبدارانه اداره و اجرا می‌نمود.

تاکید پارادایم 1 بر مکان locus بود. یعنی جایی که اداره عمومی باید قرار میگرفت. به طور واضح به عقیده گودنو و پیروان وی ، اداره عمومی بایستی در قلب بوروکراسی دولت قرار گیرد. تعیین و تنظیم این مکان (و بحث بر سر اینکه اداره عمومی در چه حوزه‌ای قرار گیرد) دوگانگی سیاست- اداره نامیده میشود.

این تفاوت تا حدی ساده بین سیاست و اداره آفتی برای این رشته و حوزه اجرایی اداره عمومی در سالهای پیش رو خواهد بود.

اداره عمومی آمریکایی: منشاها American Public Administration: Origins

اداره عمومی اولین نگاههای دانشگاهیان به خود را طی این دوره تجربه نمود. و این به دلیل حرکت اصلاحی "حرکت خدمات عمومی" بود که نظارت سیاستمداران آمریکایی را در قرن 20 در این حوزه برداشت.

اتاق های فکر برای خدمات عمومی:

از حرکتهای پایه ای توسعه ای که "حرکت خدمات عمومی" را در خود منعکس مینمود، ایجاد کمیته تحقیقات شهرداری نیویورک در 1906 توسط راکفلر بود. این کمیته چیزی شبیه همین اتاق‌های فکر امروزی بود. سوال اصلی این جمع در مورد زمینه‌های عقلایی فعالیت اداره عمومی بود و در نهایت وظایفی را برای اداره عمومی ترسیم نمودند. این فعالیت‌هایی که برای ما ساده می‌نماید، در زمان خود خیلی انقلابی و متحول‌کننده بودند.

اداره عمومی و دانشگاهها:

در این قسمت کتاب به روند تاریخی شکل‌گیری نهادها و موسسات علمی در دانشگاهها و دیگر مراکز آمریکا اشاره دارد. شکل گیری ASPA در سال 1939 و ... در نهایت اداره عمومی تبدیل به یکی از اجزای علوم سیاسی گردید.

در این دوره روابط میان متخصصان اداره عمومی (دانشگاهیان) و مدیران بخش عمومی خیلی به یکدیگر نزدیک گردید. 1911 ، تاسیس اولین مدرسه اداره عمومی توسط کمیته مذکور در نیویورک تاسیس گردید.

در سالهای 1920 اداره عمومی کم‌کم دارای وجهه دانشگاهی گردید. اولین کتاب دانشگاهی در زمینه اداره عمومی ، کتاب leonard d.white با عنوان معرفی اداره عمومی در سال 1926 بود. برخی نکات از کتاب وی: سیاستمداران حق دخالت در اداره را ندارند، مدیریت خود بر پایه مطالعات علمی استوار است، اداره عمومی خود به عنوان رشته‌ای مستقل میتواند معرفی گردد، ماموریت اداره عمومی اقتصاد و کارآیی میباشد.

کاربردهای این دوگانگی:

دو تاثیر دراز مدت از پارادایم اول (دوگانگی سیاست – اداره) حاصل میشود: یک تاثیر عملی و دیگری فکری:

1.       دوگانگی و مشاغل (تاثیر این دوگانگی در عمل):

2.       دوگانگی و حوزه های فکری:

 

پارادایم دوم: اصول علم اداره. 1927-1937

در سال 1927 کتابی از w.f. Willoughby با عنوان اصول علم اداره عمومی منتشر گردید که سراغازی بر پارادایم دوم اداره عمومی شد. عنوان کتاب وی نشان دهنده آن است که اداره عمومی دارای قواعد و اصول خاص خود میباشد که قابل شناسایی بوده و مدیران عمومی با آگاهی به نحوه به کار گرفتن آنها میتوانند در این زمینه متخصص گردند.

نقطه اوج شهرت:

دوره اصول اداره، رشدی چشمگیر و ناگهانی را تجربه نمود. (هم در حوزه عمل و هم در حوزه آکادمیک) گروههایی حرفه ای برای کارمندان دولتی با سرعتی بی‌مانند رشد کردند. تحقیقات در حوزه اداره عمومی نیز به سرعت توسعه یافتند. برنامه‌های درسی دانشگاهها و موسسات آموزشی در زمینه اداره عمومی هر چه بیشتر غنی شده و دولت‌ها به طور روز افزون از جامعه اداره عمومی تقاضای حل مشکلاتشان را می‌کردند.

در مقام بررسی رشد و شخصیت پیدا کردن بیش از پیش اداره عمومی نباید نقش مردم دوستی راکفلر را نادیده گرفت. چرا که وی طی سالهای 1927 تا 1937 میلیونها دلار به کمیته های شهرداری اختصاص داد، لذا هیچ قسمت مهمی از جامعه اداره عمومی از این لطف بی بهره نماند.

طی این دوره نقطه تمرکز (focus) اداره عمومی رشد پیدا نمود، در حالیکه مکان(locus) آن مورد غفلت واقع شد. در واقع مکان اداره عمومی هر جایی را شامل می‌شد اگر چه اصول اصول بودند و اداره ، همان اداره. درحقیقت این اصول اداره در هر نظام اداری صرفنظر از بخش، فرهنگ، کارکرد، محیط، ماموریت یا قالب آن نهاد، پاسخگو بودند.

طی همایشی در سال 1935 و نتایج حاصله از آن در دانشگاه پرینستون، دانشمندان علوم سیاسی با جدایی دانشکده‌های اداره عمومی از علوم سیاسی مخالف بودند چرا که این رشته کاملا برای شکوفایی و رشد بوروکرات‌ها مناسب و قابل استفاده بودند. مجمع نتوانست به فرمولی واحد برای تاسیس و ایجاد یک دانشکده یا دانشگاه منحصر به فرد که بنواند افرادی را برای خدمات عمومی آماده نمایدف دست پیدا کند. این همه از خطرات نداشتن پایه و تفکر ایستا در مورد برنامه درسی بودند.

طغیان به یک دلیل:

علی رغم همه این مشکلات، 4 سال پس از گزارش دانشگاه پرینستون دانشگاهیانی که در این حوزه تحصیل کرده بودند، تاسیس چنین رشته ای را مفید یافتند. ASPA حاصل این اندیشه ها بود. در واقع ASPA تلاشی بود برای فراتر نشان دادن اداره عمومی از علوم سیاسی. علاوه براین تاسیس ASPA باعث شد تا اداره عمومی به عنوان رشته و حرفه ای مجزا شناخته شود.

اشاره به نوشته ها و آثار گولیک و لیندال اورویک، که از مشاوران فرانکلین روزولت نیز بودند. آنان در نوشته های خود 7 اصل را برشمردند که به POSDCORB مشهور است.

استفاده های اصول:

در سال 1937 POSDCORB معادل اداره عمومی بود. چرا که این دو نفر (Gulick And Urwick) دریافته بودند که سازمان ها و به تبع اداره عمومی از این اصول پیروی مینمایند. در طول زمان این اصول تبدیل به "اصول علمی" در ذهن خوانندگان آثار آنان گردید.

 

 

چالش 1938-1950 The Challenge 1938-1950

پس از انتشار آثار Gulick And Urwick ، جریان اداره عمومی اولین چالش فکری خود را دریافت نمود. در سال 1938 کتاب (The Functions Of The Executive) "کارکردهای مدیر اجرایی" توسط Chester I. Bernard نوشته شد. تاثیر نوشته وی بر اداره عمومی اگر چه در ابتدای امر آشکار نگردید، اما بعدها اثر قابل توجهی بر هربرت .ای سایمون Herbert A. Simon در کتاب وی به عنوان "رفتار اداری" Administrative Behavior داشت.

این اختلافات و تفاوت نظرها در جریان اداره عمومی در سالهای 1940 در دو جهت تقویت کننده یکدیگر شتاب بیشتری به خود گرفت. یکی اینکه سیاست و اداره تحت هیچ شرایطی نباید از یکدیگر تفکیک شوند. و دیگر اینکه اصول اداره چیزی کمتر از حرف و نظر نهایی عقلانیت مدیریتی بود. (همه حرف این نبود)

شک به وجود دوگانگی: Demurring To The Dichotomy

اگر چه افول این تفک راز سالهای 1930 شروع شده بود اما کتابی که در سال 1946 توسط Fritz Morstein Marx از اولین سری کتابهایی بود که پیش فرض جدایی سیاست و اداره را زیر سوال برده بود. در همه 14 بخش این کتاب که توسط افراد شاغل در بخش عملیاتی نوشته شده بود.، به این مطلب اشاره شده بود که تصمیمات اداری اغلب به شدت تحت تاثیر نگرشها و ترجیحیات سیاسی واقع میگردند.

مرگ دوگانگی:

دوری از تفکر وجود دوگانگی میان سیاست و اداره د رسال 1950 به اوج خود رسید. زمانیکه یکی از دانشگاهیان در یکی از مجلات پیشرو در زمینه اداره عمومی نوشت: "نظریه اداره عمومی در زمان ما به معنی نظریه سیاست نیز میباشد". با این بیان دوگانگی مرد.

در نتیجه ، ماهیت رشته به کلی تغییر کرد، و کم کم تقلیل یافت. اما موسسین رشته بر این باور بودند که کسی به غیر از یک نخبه اداری نمیتواند منطق این تفکیک را زیر سوال ببرد. (اظهارات ویلسون در این زمینه) نهایتا با گذشت زمان ایدئولوزی تجدیدنظر طلبانه عدم جدایی سیاست و اداره ریشه و قوت گرفت.

دوگانگی دوباره سر بر می‌آورد؟

امروزه این نگاه افراطی جا افتاده است. بله، سیاست و اداره در یک پیوستار در کنار یکدیگر وجود دارند. اما در یک سر پیوستار اعمال سیاسی (مثل انتصاب خواهرزاده های فاقد صلاحیت در مناصب دولتی) وجود دارد و در سر دیگر آن اعمال اداری (همچون انتصاب بهترینها برای مناصب دولتی) وجود دارد. ممکن ایت که جدا کردن اینها در وسط نمودارد قدری مشکل باشد اما ما با این وجود میدانیم که ارزشهای سیاست بیشتر به جامعه، پلورالیسم، افراد، وفاداری، هوس و ایدئولوژی ها مرتبط است در حالیکه ارزشهای اداره عمومی بیشتر به سلسله مراتب سازمانی، نخبه گرایی، عدم اهمیت شخصیتها، تخصص گرایی، عدم پیروی از هوسها و بیطرفی مربوط است. سیاست و اداره در منظومه های منطقی خود با یکدیگر تفاوت دارند.

علاوه بر این تحقیقات جدید پیشنهاد میدهد که متخصصین اداره عمومی که برای اولین بار دوگانگی سیاست و اداره را مطرح نمودند، ممکن است تا حدودی نظریه جدید را درست بدانند.

شکست و عدم کارآیی اصول:

چالش بر سر تفکیک و دوگانگی سنتی سیاست و اداره محل بحث جدیدی بود به طوری که این نظریه مطرح شد که: میتوان چیزی به عنوان "اصل" را برای اداره در نظر نگرفت. اگر چه چند تن از دانشگاهیان در این نظر مشارکت داشتند، سنگین ترین کالبدشکافی "مفهوم اصول" در سال 1947 پدیدار گشت: در کتاب:Administrative Behavior: A Study Of Decision-Making Processes In Administration Organization سایمون، این جریان آنقدر نیرومد بود که سایمون در سال 1978 موفق به دریافت جایزه نوبل گردید.

سایمون نشان داد که برای هر "اصل" در اداره یک اصل متضاد و مخالف نیز وجود داشت، لذا نظریه اصول به کلی فراموش گردید. به عنوان مثال ، ادبیات اداری سنتی ادعا مینمود که بوروکراسی ها باید "حوزه نظارت" محدودی داشته باشند، اگر قوانین و دستورات به طور اثربخش اجرا گردند. حیطه نظارت بدین معنی است که یک مدیر تنها تعداد محدودی از زیردستان را میتواند به طور مناسب کنترل نماید؛ به طوریکه اگر از تعداد مشخصی این تعداد تجاوز نمود (قدرت مدیر در این تعداد موثر است)، کیفیت ارائه فرمان های مدیر با مشکلات فزاینده ای روبرو خواهد شد و کنترل به شدت بی اثر و سست خواهد شد. سیازمانی که اصل محدودیت حیطه نظارت را دنبال کرده باشد نمودار سازمانی بلندی خواهد داشت.

حیطه نظارت درجای خودش دارای معنا میباشد. همانطور که سایمون مشاهده نموده است، ادبیات اداره اصل دیگری را بیان میدارد: اگر سازمانها ارتباطات اثربخش خود را حداکثر نمایند و میزان خطاها را به حداقل برسانند (یعنی میزان پاسخگویی و کنترل را افزایش دهند)، در اینصورت باید تا آنجا که ممکن است لایه‌های سلسله مراتبی کمتری وجود داشته باشد.(یعنی اینکه نمودار سازمانی به صورت مسطح در می‌آید). منطق حاکم بر این اصل این است که هر چه افراد کمتری برای انتقال پیام به بالا یا پایین سلسله مراتب وجود داشته باشند، احتمال اینکه پیام بدون تحریف و خطا به مقصد مورد نظر برسد بیشتر است. برای داشتن نمودار سازمانی مسطح لازم است که بوروکراسی را با این اصل تطبیق دهیم.

در حال حاضر برای آقای سایمون و برای ما این دو اصل که با هم تناقض دارند دیگر نمیتوانند برای ما جزء اصول باشند. این مساله کلیت اداره عمومی سنتی را شامل میشود.

تا اوایل این قرن دو رکن اداره عمومی یعنی: دوگانگی سیاست- اداره و اصول اداره توسط متفکران خلاق این حوزه رها شده بود. این رها سازی اداره عمومی را فاقد یک هویت معرفت شناسانه و فکری و عقلانی گردانید.

عکس العمل نسبت به چالش:1947-1950

در همان سالی که سایمون به مبانی اداره عمومی در مقاله رفتار اداری خود ضربات سخت یرا وارد کرد، وی به جای پارادایم قبلی جایگزینی را پیشنهاد نمود. برای سایمون پارادایم جدید برای اداره عمومی بدین معنا بود که باید دو گونه ار اداره عمویم وجود داشته باشد که این دو با یکدیگر با هماهنگی و هم افزایی فکری دو جانبه باشند. این دو گونه عبارت بودند ا زعده ای از دانشگاهیان که "علم اداره محض" را بر مبنای "روانشناسی اجتماعی تمام عیار" مورد بحث قرار میدهند و گروهی بزرگتر که "سیاستهای عمومی را تعیین مینمایند".

برخلاف طرح پیشنهادی اولیه وی که در تاکیداتش هم سخت بود و هم اصولی، تقاضای سایمون برای "علم محض" بسیاری از دانشمندان علم اداره را به عقب برد. وی ادعا مینمود که روانشناسی اجتماعی بنیانهایی را برای فهم رفتار اداری فراهم نموده است، بسیاری از متخصصان اداره عمومی را دچار آسیب نموده است. چرا که بسیاری از آنان ا زآموزشهای لازم در این زمینه برخوردارد نبوده اند.

اما به هر دلیل ، بعد از همه این جر و بحث ها متخصصان اداره عمومی مایل به ترک حوزه علوم سیاسی نبودندو دانشمندان علوم سیاسی نیز حاضر نبودند چنین اجازه ای به انان بدهند. انجمن علوم سیاسی آمریکا در مضیق مالی قرار داشت. دانشمندان علوم سیاسی میدانستند که نه تنها متخصصان اداره عمویم تهدید به جدایی کرده بودند بلکه اکنون سایر زیر رشته هایی نظیر روابط بین الملل نیز تقاضای جدایی داشتند. در سال 1952 مقاله ای در مجله political science review که مجله برتر در این زمینه بود چاپ گردید، که ادعای ادامه تسلط و احاطه علوم سیاسی بر اداره عمومی (این فرزند نامعمول و غیر طبیعی) را بیان مینمود.

 

پارادایم 3: اداره عمومی به مثابه علوم سیاسی، 1950-1970

در نتیجه این دقتهای پایه ای و انتقادات سرد فکری دانشمندان در این حوزه، دانشمندان اداره عمومی با جهشی سریع به دریای احاطه کننده علوم سیاسی داشت. نتیجه این امر تعریفی جدید از مکان و جایگاه علم اداره بود. (بوروکراسی دولتی) اما به عوض، کاستی در نقطه تمرکز رشته به وجود آمد.

به طور خلاصه، این فاز سوم تعریف تمرینی برای بازتاسیس به هم پیوستگی میان اداره عمومی و علوم سیاسی بود. اما نتیجه این فعالیت تبیین تعاریف جدیدی در این حوزه بود، حداقل در اصطلاحات تحلیلی و مبانی کارشناسی آن. فلذا نوشته های دهه 1950 در مورد این رشته به عنوان تاکید، حوزه مورد علاقه یا حتی مترادفی برای علوم سیاسی بحث نموده اند.

مطالعه ای در باب دانش آموختگان اداره عمومی نیز به وجود تنوع بسیار زیاد الگوها و نقاط مورد تاکید در برنامه های درسی دانشگاهها در ایالات متحده رسیده بود، به طوریکه یکی از ناظران میتوانست به دقت بیان دارد که : "مطالعه اداره عمومی در ایالات متحده فاقد چارچوب فکری جامع می باشد." اداره عمومی به عنوانی دانشی قابل ذکر افول خود را آغاز نموده است.

در سال 1962 ، اداره عمومی به عنوان زیر شاخه ای از علوم سیاسی به حساب نمی آمد(بنا به گزارش کمیته علوم سیاسی). یکی از دانشگاهیان مطرح در سال 1968 مینویسد: بسیاری از دانشمندان علوم سیاسی با اداره عمومی شناخته نمیشوند و حتی نسبت به آن بیتفاوت یا متخاصم هستند . آنان به زودی از دست اداره عمومی خلاص خواهند شد. و اضافه میکند که بین دانشمندان علوم سیاسی اداره عمومی به عنوان یک علم دسته دوم محسوب میشود.

طی سالهای 1960 تا 1970 تنها 4 درصد از همه مقالات منتشر شده در 5 ژورنال علمی معتبر و مطرح علوم سیاسی به اداره عمومی اختصاص داده شده بود.

 

تاثیر علوم سیاسی : بوروکراسی در خدمت دموکراسی

علوم سیاسی -مادر رشته اداره عمومی- تاثیر بسزایی بر ساختار رشته اداره عمومی داشته است. اداره عمومی در خانه علوم سیاسی متولد شد. اصول علوم سیاسی آمریکایی از جمله: ارزش بدیهی دموکراسی، سیاسیت پلورالیستی، مشارکت سیاسی، برابری در سایه قانون، و انجام فرایند ها ، حتی در ذهن متخصصان اداره عمومی مستقل نیز دچار نوساناتی شده است. با وجود اینکه میتوان گفت اداره عمومی به طور شایسته ای قائل به این است که فرهنگ عمومی آمریکائیان این ارزشها را در میان قشر فرهیخته امریکایی نهادینه کرده است.

اگر بخواهیم با گمانه زنی های عمومی مخالفت نکنیم، و قائل به این باشیم که اداره عمومی در مدارس بازرگانی متولد و رشد یافته است، آیا ما رشته دانشگاهی که الان داریم را خواهیم داشت. شاید نه.

علوم سیاسی موسس مفید و سودمندی برای رشته اداره عمومی، برای بنای بنیان های فلسفی و هنجاری آن بود. بوروکراسی در یک نظام دموکرات برای خدمت به حاکمان نیست بلکه برای حکمرانی است.

علاوه بر فراهم کردن پایه ای از ارزشهای دموکراتیک، به هر حال به نظر میرسد علوم سیاسی مطلوبیت کمتری برای آموزش اداره عمومی داشته باشد. اگر یک دانشگاهی بپرسد که علوم سیاسی چه کمکی میتواند به بهبود مهارت های یک مدیر نماید در جواب باید گفت که این رشته کمک شایان توجهی نمیتواند بکند، در واقع علوم سیاسی حوزه های "فهم عقلانی" را اداره عمومی را آموزش میدهد در حالیکه خود رشته "دانش عملیاتی" را اموزش میدهد. و این معرفت شناسی ها دارای تفاوتهای بنیادین هستند.

 

 

پارادایم چهارم: اداره عمومی به عنوان مدیریت:

به دلیل نوع نگاه دست دومی به اداره عمومی در دپارتمانهای علوم سیاسی وجود داشت برخی از دانشمندان اداره عمومی به فکر گزینه جانشین افتادند. هر چندکه پارادایم 4 به طور همزمان با پارادایم 3 اتفاق افتاد، اما اداره عمومی هیچگاه پایه ریشه ای را که علوم سیاسی از اداره عمومی برای خود انباشته بود، نتوانست دریافت نماید. با این وجود، گزینه مدیریت جایگزینی مناسب برای تعداد قابل توجهی از دانشگاهیان در حوزه اداره عمومی بود و حتی برای عده ای هنوز هم هست. اما در پارادایم های علوم سیاسی و مدیریت، ضربه ای اساسی به اداره عمومی وارد شد و آن از دست رفتن هویت و یکتایی اداره عمومی با محدود کردن برخی مفاهیم کلان تر بود.

مدیریت به عنوان یک پارادایم نقطه تمرکز را فراهم نموده بود نه مکان را. مدیریت تکنیک پیشنهاد میکرد و اغلب نیز تکنیک های پیچیده که نیاز به تخصص و مهارت بالا داشت، اما اینکه موسسسات و نهادها چه ترتیباتی را برای به کارگرفتن این تکنیکها باید عملی نمایند، تعریف نگردید. همانطور که در پارادایم دوم ، اداره ، اداره است هر کجا که پیدا بشود.

رشد و بروز مدیریت:

تعدادی از پیشرفتها، که اغلب از مدارس بازرگانی نشات گرفته بودند، پارادایم جدید مدیریت را پرورش دادند. از اواسط قرن پانزدهم تا اوایل قرن 16، هجوم نوشته های دانشگاهیان در مجلات تخصصی مختلف، به معرفی مدیریت عمومی به عنوان پارادایم منطقی غالب ، در مقایسه با پارادایم های محدودی چون اداره عمومی و اداره بازرگانی پرداختند.در سال 1956 فصلنامه تخصصی علم اداره که توسط یکی از متخصصین اداره عمومی تاسیس شده بود، با این پیش فرض که اداره عمومی، خصوصی و اداره نهادهای غیرسودآور، اهداف اشتباهی هستند، بیان داشت که اداره ، اداره است.

این رخدادهای فکری تاثیر بسزایی بر برنامه های درسی دانشگاهها داشت.

شباهتی بنیادین در همه جنبه های بی اهمیت:

آیا اداره عمومی زیر رشته ای از مدیریت به حساب می آید؟ آیا اداره عمومی فراتر از فهم قواعد خدمات عمومی رفته است، درحالیکه کارکردهای اصلی مدیریت مانند : بودجه ریزی ، برنامه ریزی، و مدیریت منابع انسانی اساسا یکسان باقی مانده اند، چه آنها در تجارت، فعالیت های غیر سود آور، یا دولتها به کار گرفته شوند.

نقش تحقیقات سازمانی:

در برخی سطوح البته تعیین اینکه آیا اداره عمومی و مدیریت یکی و شبیه به هم هستند یا اینکه جدا از همند، به دیدگاه فردی که به این دو حوزه نظر می افکند بستگی دارد. نظریه پردازانی که بر سازمانهایی که ماموریت های ابزاری مانند سودآوری را مورد توجه قرار داده اند به سازمان نگاهی چند پاره داشته و سعی در بررسی مطالهات موردی دارند. و کسی که سازمان را به صورت اجزا و فرآیندهایی جدا از هم میبینند، معمولا بحث میکنند که تفاوتهای مطرح شده در مورد اداره عمومی و مدیریت واقعی نیستند: مدیریت ، مدیریت است و مدیریت است. در مقابل تحلیلگرانی که بر سازمانهایی با ماموریتهای اجتماعی کار می کنند و به سازمان به عنوان مجموعه ای کلان و سیستماتیک مینگرند، معمولا بیان میدارند که اداره عمومی کاملا متفاوت از مدیریت می باشد.

 

واقعیت دنیای واقعی:

اداره عمومی پدیده ای یکتا میباشد. همانطور که در بخش دوم اشاره کردیم، مهارت های لازم برای اداره عمومی با مهارتهای لازم برای مدیران تجاری متفاوت میباشد. آن دسته از مدیران تجاری موفقی که که تبدیل به مدیران عمومی شده اند، جزء اولین کسانی هساند که شباهت زیاد بین بخش های عمومی و خصوصی را منکر شدند. مدیران عمومی که وارد فضای تجاری شدند، با مشکلاتی مشابه روبرو بودند. برخی تحقیقات مهم بر روی کارمندان اداره فدرال حاکی از ان بود که مدیران عمومی به طور قابل ملاحظه ای مدیران دولتی بهتری در مقایسه با مدیرانی که از سایر بخش ها (شرکتهای تجاری یا دانشگاهها) وارد دولت شده اند میباشند. اگر چه این مدیران تازه وارد به بدنه دولت ا زسطح از تحصیلات و تجربه حرفه ای بالاتری برخوردار بودند، اما در مقایسه با مدیران عمومی این مدیران به طور سیستماتیک از سطح مدیریتی پایین تری برخوردار بودند. این کارمندان دولتی هستند که مدیران موثر موسسات نیز هستند. در نهایت باید گفت که همانطور که دانشگاهیان و شاغلین توافق دارند، اداره بخش عمومی و خصوصی"دارای شباهت های بنیادین در جنبه های بی اهمیت هستند."

 

تاثیر مدیریت: فهم "عمومی" در اداره عمومی:

اگر علوم سیاسی نقشی بسیار موثر بر تحول و ایجاد ارزشها و هنجارهای اداره عمومی داشت، تاثیر مدیریت بر اداره عمومی در این زمینه ها کم بود هر چند که در برخی جنبه ها یکدیگر تاثیر مثبت بیشتری داشت. ما قائل به این نیستیم که محیطی که مدیریت برای اداره عمومی فراهم نمود خیلی گرم و یاری رسان بود. اینگونه نبوده.

مدیریت تاثیرات مفید و مثبتی بر اداره عمومی داشته است. یکی از اینها فشار بر اداره عمومی برای توسعه روش شناسی های جدید مدیریتی بود که سنتی بودند ،اما در بخش خصوصی اینگونه نبود. و ما برخی از این تکنیک ها را در بخش 3 مرور خواهیم نمود. اما اثر واضح و آشکاری که پارادایم مدیریت بر اداره عمومی بر جای گذاشته است این است که مدیریت، مدیران بخش عمومی را به تفکردر مورد واژه عمومی -public- در اداره عمومی واداشت.

 

عمومیت و خصوصیت:

تعریف "عمومی" در اداره عمومی مسئله پیچیده برای دانشگاهیان بوده است. تاحدی ، این سختی به دلیل این بوده است که فرهنگ غربی هنوز باید مفهوم پیچیده عمومیت و خصوصیت را در جامعه دسته بندی نماید. عمومیت و خصوصیت در جامعه دارای سه بعد اساسی می باشند: موسسات و نهادها، سود، و دستیابی.

موسسات: تا آنجا که به تفاوتهای بین یک کارگزار که برای خودش کار میکند، یا اینکه برای دولت کار میکند و عمل او بر دیگران نیز تاثیر دارد.

سود: اینکه چه کسی سود میبرد و چه کسی زیان میبیند را مورد توجه قرار میدهد. از اینرو به سود شرکتهای خصوصی است که فقط افراد مرتبط با آن سود ببرند. در مقابل به سود و نفع دولت است که آحاد جامعه از خدمات و سود برخوردار گردند.

دستیابی: به میزان باز بودن سازمان اطلاق میگردد که عمومیت یا خصوصی بودن سازمان را تعییم مینماید. دستیابی شامل دستیابی به فعالیتها، فضاها، اطلاعات و منابع دارد.

تعریف موسسه ای "عمومی"

هنگامیکه دانشمندان اداره عمومی خواستند تا واژه public در اداره عمومی را تعریف نمایند، سعی کردند تا از منظری موسسه ای و نهادی به ان نگاه نمایند، به عبارت دیگر، مدیریت موسساتی که با مالیات، مورد حمایت دولت واقع میشوند، و در سازمانهای دولتی وجود دارند. بوروکراسی مکان "locus" اداره عمومی را که در پارادایم اول (دوگانگی سیاست و اداره) و سوم بر نقطه تمرکز "focus" تسلط داشت جایگزین نمود.