چند گرته از مقاله موضوعات پنج گانه مهم در تئوری سازمان دولتی دنهارت
فقط سعی شد که نکاتی از مقاله مستفاد شود:
مقاله: موضوعات پنجگانه مهم در تئوری سازمان دولتی، رابرت دنهارت، از کتاب گفتارهایی در فلسفه تئوری های سازمان دولتی؛ تالیف دکتر الوانی و دانایی فرد
مقدمه:
اکثر نظریات حوزه مدیریت دولتی، از تئوری سازمان گرفته شده است. البته تاحدی هم از تئوری سیاسی منبعث شده است. سوال این است که آیا تئوری سازمان مدیریت دولتی وجود دارد؟ برای این جواب، با بررسی 5 مساله به سیر تکاملی تئوری سازمان می پردازیم:
1. سیاست و اداره
2. بوروکراسی و دموکراسی
3. سازمان و مدیریت
4. تئوری و عمل
5. نظریه های سازمان دولتی
جدایی سیاست و اداره:
ویلسون1887 بیان کرد که اجرای قانون از تدوین قانون دشوارتر است این مساله در بخش عمومی نمود بیشتری دارد و راه حل آن نگاه به عمومی همانند خصوصی است. کارایی عمومی در استفاده از اصول و ابزار کارایی بخش خصوصی است. اما این کار تنها زمانی ممکن است که سیاست در اداره دخالت دارد. فلذا اداره را از سیاست جدا می کند: سیاست خط مشی تعیین و اداره آن را اجرا می کند.
با دیدگاه ویلسون دو سوال پیش می آید:
1. سوال تجربی: آیا سیاست از اداره جداست؟
فرانک گودنو در کتاب سیاست و اداره این جدایی را تایید می کند. این جدایی در تحلیل است و در عمل ممکن نیست(وایت و گیولیک نیز این دشواری را تایید کرده ند) چون کارگزاران(به علت تخصص) از راه اعمال سلیقه/ اعمال نظر در تحقق سیاست/ توصیه به سیاستگذاران، در تدوین سیاست دخالت می کنند و این خود دلیلی بود براینکه نظراتی در مورد مشارکت دیوانسالاری در خط مشی گذاری ارائه شود. به خاطر این دشواری، عملا تا زمان اپل بای این جدایی منتفی شد و اپل بای گفت که مدیریت دولتی، خط مشی گذاری است.
2. سوال هنجاری: چگونه پاسخگو بودن نهادهای اداری حفظ شود؟
مشارکت دیوانسالاران در خط مشی گذاری نیازمند اطمینان از این است که آیا این خط مشیها در جهت منافع عامه هست یا نه؟ راهکار پاسخگو کردن کارگزاران چیست؟ ویلسون پاسخگویی سلسله مراتبی(دموکراتیک) را پیشنهاد کرد. برای این پاسخگویی، جدایی سیاست و اداره و نیز بیطرفی کارگزاران نیاز بود که این امر ممکن نیست. چون علاوه بر اینکه اعمال بر موارد دخالت فوق، خود افکار عمومی را از طریق اطلاعاتی که فراهم می کنند، نیز شکل می دهند. راهکار غلبه بر این مساله:
*ایجاد نوعی احساس مسولیت ذهنی در کارگزاران: یکی از این راهکارها، تعهد ناشی از تخصص گرایی، انتخاب افراد دارای خصوصیات اخلاقی مفید وسوگندنامه است.
*جستجوی مکانیسم های رسمی برای اطمینان از مسولیت پذیری کارگزاران: قوانین بررسی افکار شهروندان، دادرسی اداری، سیستمهای استیناف.
*دموکراسی قضایی( لاوی1969): تاثیر قوه مقننه و وضع قوانین اداری کامل
* گاوتروب(Gawthrop)1984: استفاده از تئوری سیستمها در ساختاردهی مجدد سازمانها با لحاظ کردن اخلاق در ساختار.
در نهایت دو سازو کار کنترلی ارائه می شود:
*دیوانسالاری نمایندگیrepresentative bureaucracy در تصمیم گیری اداری: کارگزاران نماینده مردم باشند.
*مشارکت عمومی در تصمیم گیری اداری.
چرا این جدایی تا کنون ادامه داشته است؟
1. چون صاحبنظران طوری بحث کردند که این توهم ایجاد می شود که واقعا جدایی وجود دارد.
2. ضرورت وجود نوعی مدل کارایی که فارغ از دخالت فساد سیاست در آن باشد.
3. تنش کارایی و پاسخگویی: سوالات بیشتر در مورد رابطه این دو بود نه جدایی و همه در صدد یافتن نوع رابطه این دو بودند که سازمان چگونه می تواند در راستای منافع عامه کارا باشد.
بوروکراسی و دموکراسی:
برخی معتقد بودند که مهمترین مساله در دولت که کارایی است از راه نظام بوروکراتیک تحصیل می شود که البته برای جلوگیری از تبدیل شدن به یک حکومت اتوکراتیک( استبدادی) نیاز به پاسخگویی است که در یک جامعه دموکراتیک قابل پیگیری است.
همانطور که بحث اداره و سیاست با کار ویلسون آغاز شد، تحلیل مفهوم بوروکراسی را ماکس وبر آغاز نمود. اهمیت اداره بوروکراتیک در تقویت اختیار قانونی در برابر اختیار سنتی کاریزماتیک توسط وبر طرح شد. در واقع بوروکراسی بالاترین میزان کارایی و عقلانیت را دارد. پیروی از بوروکراسی در اصول سلسله مراتب فایول، ویلابی، گیولیک(اصول سازمان سلسله مراتبی به عنوان ابزار حرکت انسان در فرایند تمدن سازی) و سایمون(محدودیت توانایی انسان باعث می شود که افراد به جمع و سازمان روی آورند که کاری عقلانی است) مشخص است.
ویژگی بوروکراسی:
1. افراد آزادند مگر در برابر تعدات رسمی غیر شخصی.
2. سلسله مراتب دقیق و روشن
3. تناسب پست ها با شایستگی : تخصصی کردن کارها
4. کار متصدیان اداره از مالکیت ابزار اداری جداست.
5. انجام وظایف تابع نظم دقیق است.
انتقادات به بوروکراسی:
در قابل برخی می گفتند که کارایی لزوما در بوروکراسی نیست و بعضا ساختارهایی را ایجاد می کنند که با کارایی در تضاد است.
سه کتاب در زمینه انتقاد به بوروکراسی:
· راموس، علم جدید در سازمان: الگوی خاصی از سازمان مبتنی بر بازار بوجود آمده به نام سازمان اقتصادی که دو عیب دارد: اول اینکه فرصت رشد را به خاطر ساختار بوروکراتیک می گیرد. دوم اینکه موجب رشد سیستمهای سازمانی را که به مسائل روانی بی توجه هستند، شده است.
· دنهارت، در سایه سازمان: جنبه انسان زدائی اندیشه بوروکراتیک مدرن مطرح شده است.
· مایکل هارمون، تئوری کنش مدیریت دولتی: بیان تاثیر تعقل گرایی ابزاری در ساخت دهی درک ما از زندگی سازمانی نقد شده است و بر روشهای انجام عمل مسولانه انسان در محیطهای سازمانی تاکید دارد.
برخی از اندیشمندان مدیریت عقیده دارند که کارائی تنها یکی از معیارهای ارزیابی سازمانهای دولتی است که در برابر سایر ارزشها مثل پاسخگویی، خیرخواهی و ... در دموکراسی کمتر مورد توجه است.
Redford در کتاب دموکراسی در حکومت اداری بیان می دارد که دموکراسی برمفاهیم فردیت، برابری و مشارکت تاکید دارد که البته این مفاهیم در وضع موجود بوروکراسی وجود ندارد. این مشارکت عبارت است از :
1. دسترسی به اطلاعات
2. دسترسی مستقیم و غیرمستقیم به حوزه های تصمیم گیری
3. توانایی ارائه هر موضوعی برای بحث در منظر عموم
4. توانایی بیان خواسته ها و مطالبات بدون ترس از اجبار و زور
5. ملاحظه مطالبات مطرح شده
نکته ای که باید توجه داشت این است که اصول دموکراتیک باید در سازمانهای جامعه اجرا شود و نه فقط دولت چراکه امروزه جنبه های اصلی خط مشی در سازمانهای خصوصی تعیین می شود فلذا این پاسخگویی را در این نوع سازمانها نیز باید دنبال کرد.
سازمان و مدیریت:
سوالی که مطرح است اینکه اندیشمندان دولتی چه رابطه ای بین سازمان و مدیریت فرض کرده اند؟ آیا این رابطه با آانچه در بخش خصوصی است یکی است و آیا بر ارزشها و اخلاقیات دموکراتیک تاکید دارد یا خیر؟
در مدیریت دولتی رویکرد مثل خصوصی است البته تا حدی به انسانی کردن روابط میل کرده اما نه کاملا. یعنی تفاوت چندان بین سازمان در خصوصی و دولتی نبود(سلسه مراتب، وحدت فرماندهی و ...) مثلا در رویکرد عمومی سایمون به سازمان و مدیریت، اعتقاد بر این بود که رفتار افراد در همه سازمانها(خصوصی/ عمومی) دارای نظم واحد است که از بستر آن رفتار متفاوت است. اما برخلاف جذابیت این نظریه محدودیتهایی نیز برایش برشمرده شد. در این رویکردهای انسان گرایانه که غالبا به عدم تفوت اشاره داشته اند از طرف دیگر مثلا لیکرت در تفاوت سازمان دولتی و خصوصی به تفاوت قائل بوده و این ویژگی ها را در سازمان دولتی برجسته می داند:
· ارتباطات باز
· توزیع و برابری بیتر قدرت
· ایجاد خودآگاهی در سازمانها
البته این رویکردهای انسان گرایانه کافی نیستند و نیاز به نگاه اخلاقی است.
تئوری و عمل:
همواره این مطرح بوده که تحقیقات علمی از یک خامی در مقام عمل متاثر بوده اند و همواره کارگزارن و ومتفکران یکدیگر را زیر سوال می بردند. نکته مهم این است که چگونه می توان تئوری را وارد حوزه عمل کرد. از آنجا که غالبا صاحبنظران در مشاغل اجرایی و تحقیقاتی جابجا می شدند در عمل دغدغه ای برای پیگیری این موضوع نبود اما در هنگام ساختن یک مبنای علمی برای اداره که بتواند راهنمای عمل و در نتیجه منجر به افزایش کارایی شود، بحث هایی پیش می آمد. مهمترین حرکت را سایمون در جهت تدوین علم مدیریت دولتی(رد «اصول و یا ضرب المثل های» مدیریت دولتی به خاطر سادگی و متناقض بودنشان وجایگزینی این اصول با مبنای علمی) انجام داد . تصور او از علم ، مبتنی بر اثبات گرایی منطقی بود که واقعیت ها و ارزشها از یکدیگر جدایند و اینکه علم به واقعیات می پردازد نه ارزش چون تنها فرضیات مبتنی بر واقعات قابل آزمونند. در ادامه برخی(مثل والدو) نقش ارزشها را در مدیریت دولتی بیان کردند و اینکه علم محض مفید نیست که مجددا مساله کارایی پیشآمد و سایمون بر ارزش کارایی تکیه کرد.
نقد اثبات گرایی منطقی رد این زمینه:
1. واقعیات و ارزشها در هم تنیده اند و اگر ارزشها حذف شوند افراد ابزاری و بوروکراسی خشن تر می شود.
2. این دیدگاه مدعی است که رفتار امسان الگو دارد و با شناسایی آن، رفتارش قابل پیش بینی خواهد بود ولی از قدرت یادگیری و تغییر رفتار در انسان غافل است.
3. این دیدگاه بین مدیر و محقق جدایی ایجاد می کرد، چون در اثبات گرایی منطقی:
· توجه علم به رفتار از خارج از سازمان است که با نظر مدیر متفاوت است و مدیر جهان را ارزشی و علمی می داند.
· علم تنها در تئوری سازی است و به کاربرد تئوری بی توجه است که موجب می شود محقق بدون مسولیت پذیری تئوری بدهد و کاری به عواقب آن ندارد و از دیگر سو بر مدیر بار اضافی وارد می کند.
با وجود این انتقادات، به جای نگاه اثبات گرایی منطقی، دو رویکرد زیر مطرح شد:
1. پدیدار شناسی یا تفسیری یا تئوری کنش: نگاه به جهان از درون و تجربه از داخل به این معنی که تجربه انسان مبتنی بر نوع معنابخشی او به جهان و نیت اوست فلذا انسانها دائما واقعیات اجتماعی را می سازند و نوسازی می کنند.
با استفاده از این تئوری، کیرکهارت مدلی را به نام «رابطه ما» را بیان کرد که بر تطبیق پذیری و افشا متقابل در روابط مبتنی بر اعتماد تاکید دارد. در این نگاه محققان، نیات کارگزاران اداری را خارج می کنند.
2. انتقادی: هگل معتقد بود که ظهور خرد تا حدی از انتقاد و حذف نیروهای محدود کننده ارائه کننده منطق و آزادی محقق می شود. لذا توجه صرف به کارایی نه تنها تکامل و خلاقیت را مانع می شود بلکه بحث ارزشها به عنوان عناصر اساسی جامعه آزاد را مانع می شوند. راهکار، بحث آزاد و بدون سلطه است.
کاربرد این نظریه در مطالعه شکل گیری و اجرای خط مشی عمومی، الگوی ارتباطات سازمانی و دیوانسالاری است. در این رویکرد با دموکراتیزه کردن ساختار می توان بر موانع غلبه کرد چرا که خود بوروکراسی مانع انتقاد و خلاقیت است.
نظریه سازمان دولتی:
آیا این تئوری وجود دارد یا خیر؟ تا کنون اندیشمندان این حوزه از تئوریهای گوناگون برای بررسی مسائل دولتی استفاده کرده اند. وجود این تئوری مستلزم وجود رشته مدیریت دولتی است. در اینکه این تئوری وجود دارد تردید است اما در وضعیت فعلی این تئوری به صورت تلفیق و تطبیق سایر نظریات مطرح است که در عملی شدن این تلفیق شک است.
دنهارت مدعی است که ارائه تعریف مجدداز مدیریت دولتی به تدوین تئوری سازمان دولتی کمک می کند اما این تعریف باید مبتنی بر سازمانهای دولتی باشد ونه مدیریت نهادهای دولتی و باید مدیریت دولتی را یک فرایند(تئوری و عمل) دید نه یک فعالیت(عمل) درون یک موسسه. لذا باید هم به محورهای تئوری سیاسی توجه کرد و هم به تئوری سازمان.
دنهارت و تعریف مدیریت دولتی: مدیریت تغییر در تعقیب ارزشهای اجتماعی عامه.
با این تعریف می توان از تئوری سازمان و تئوری سیاسی، تئوری سازمان دولتی را استخراج کرد و با این تعریف هم اهمیت کارایی و فعالیت کارگزاران مورد توجه قرار می گیرد و هم سازگاری با معیارهای دموکراسی.
در این دید، بین علم و عمل تلفیق شده، به ارزشهای دموکراتیک علاوه بر بوروکراتیک توجه داشته و راه حلی در برابر جدایی سیاست و اداره مطرح می کند.
نگه داشتن آن